德国服务型政府建设的经验及启示

   相较于中国,德国服务型政府建设在政府机构组织整合、政务信息公开立法、强化采购监督管理、电子政府网络建设及公共服务模式创新等方面积累了一定的经验。新时期,我国应当借鉴德国服务型政府建设的相关经验,在推进行政区划与行政体制改革、积极发挥市场和社会的作用、强化政府管理与公共服务法治化以及政府服务与民众的互动性等方面加强服务型政府建设,以期为我国经济社会发展供保证。 
  关 键 词德国;服务型政府;经验 
  中图分类号D63-3 文献标识码A 文章编号17-827(213)7-6-5 
  收稿日期213-1-22 
  作者简介郭祎(1981—),男,河南郸城人,成都行政学院讲师,法学硕士,研究方向为法政治学。 
  在社会转型期,从政府职责定位和执政目标看服务型政府建设的必性,从供优质公共服务和促进社会公平正义角度谈服务型政府建设的重点,不仅是我国服务型政府建设的基本趋势,而且与世界其他各国在服务型政府建设中的做法是基本一致的,有所区别的是服务型政府建设过程中的机制创新。 
  一、德国服务型政府建设的基本经验 
  德国位于欧洲中部,国土面积为35.7万平方公里。德国政府分为联邦、州、地区三级,共有16个州,1488个地区。《德意志联邦共和国基本法》(以下简称《基本法》)于1949年5月23日生效,该法确定了德国五项基本制度共和制、民主制、联邦制、法制国家和社会福利制度。25年5月12日,德国联邦议院表决通过了《欧盟宪法条约》;26年,德国通过了联邦制改革法案,采取“以权力换权力”的办法,重新调整和明确了联邦与各联邦州的管辖权限,将部分立法权下放到联邦州,同时减少主代表各州利益的联邦参议院的立法参与权和审批权,从而高了政府决策能力和立法效率。总结起来,德国在服务型政府建设中主有以下经验值得借鉴。 
  ⒈注重政府机构组织整合。德国进行的地方政府机构整合,主是进行基层乡镇合并。在原西德地区,市镇总数由改革前的242多个减到85多个,减少约65%。整合的主目标是为了在地方政府自治的基础上增强地方政府的行政能力,高地方自治政府供公共服务和社会管理的能力。1显而易见,政府机构组织进行整合的终极目标应当是更好地发挥政府的作用,促进民众利益的最大化。即联邦德国的行政执行机关应当适应各方面求,其组织原则符合马克斯-韦伯意义上的“理性化组织”原则负责的机构之间的精细和长期分工,法律和内部管理规定之间相互联系,管理决策呈现为书面形式,所有的责任和职权集中于一个机构的最高领导,与议会通过的年度预算计划相联系。2(p37-38)但由此而产生的官僚等级制也带来了各种问题,其中之一是降低了行政效率,比如批评者说“规定多得令人窒息”,比如在北威州建立一个工业设施需89个管理机构的批准。3尽管官僚制机构组织具有诸多优势,但伴随经济社会的快速发展及时代变迁,其弊端已逐渐显现,德国政府正是意识到了这一点,很快就以升政府服务能力为目标的机构组织整合来适应国家整体的政治求和民众需求。 
  ⒉注重政府信息公开立法。德国作为世界上法制较为完善的国家之一,在《基本法》(27年1月版)第5条第1款和第17条中明确了政府义务和公民权利,也从根本上构成了德国政府信息公开制度的基本宪法依据。从整体而言,德国在政府信息公开方面的立法起步较早,主法律法规包括如下三部第一是《联邦州行政管理法》(LVG)。德国联邦议会于1976年4月1日正式表决通过(后经8次修订),是德国联邦体制内调整联邦州各级政府及州政府与联邦政府相互关系的重法律,这是德国第一次用联邦法的形式明确政府信息公开义务。第二是《联邦环境信息法》(UIG)。该法于1994年7月8日正式生效,确保了公民在向相关政府机构索取环保相关信息时的知情权,明确了相关机构公开环保信息的义务。4第三是《信息自由法》(IFG)。该法于26年1月1日起生效,将公民对政府信息普遍知情权由环境领域拓展到各个方面,是一部对政府信息公开具有指导性意义的联邦法。 
  近年来,在相关法律法规的规制下,德国政府在信息公开方面的显著实践主有一是推进“电子政府”(E-Goverment)计划。德国政府于23年和25年开始启动德国在线(Deutschland Online)和联邦在线(Bund Online)两大电子政务信息工程,初步实现了政府信息和服务内容的电子化和网络化。26年9月13日,德国联邦政府根据欧盟电子政府行动计划倡议书i21将电子政府2.(E-Government 2.)列入面向未来的政府管理战略项目。①二是建立多渠道信息公开制度。比如政府信息指南目前联邦内政部编撰了本部政府信息公开文档计划,主包括部内人事事务(含公务员编制、收入及其他福利)、部内主管业务、部内所设机构和业务范围内公民权利等四大板块。其余联邦机构编制了部分单项信息列表。另外还有年报及月报制度以及逐步完善的新闻发布和在线政务公开制度,公民可以根据自己的使用习惯掌握相关政府信息,由此高了政府工作的透明度。 
  ⒊注重政府采购监督管理。从某种程度而言,规范政府采购行为是服务型政府建设水平的一个重衡量标准。德国政府采购法律体系亦是在发展中逐步完善的,德国政府采购原来由《预算法》调整,但缺陷是投标人的投诉权得不到足够的保障,同时遭到欧盟和美国的反对。基于此两方面的压力,德国内阁通过了《政府采购更新法》(1999年1月1日生效)。从监管层面看,德国审计署是政府采购监管机构,不隶属政府,只对议会直接负责,有5位法官,有权直接签署逮捕令。审计署对所有的官方账务都有审查权,惯用突击审查或抽查的工作方式,也根据需对害环节进行完整审计。政府采购的质量、规格、数量、价格、效果、程序等各方面资料都报审计署审计,并随时接受其核查。同时,为了防止政府采购过程中出现问题,德国政府出台了一系列规定,如对确定容易产生问题的敏感领域做风险分析,制订防范措施;采取“多只眼”原则,增加透明度;实行人员轮换制;将计划、发标、结算“三权分立”;将每一细节记入档案;制订特殊表格填写采购情况归档等。5另外,政府采购官员一旦违规,舆论曝光将迫使其引咎辞职,不菲的工资收入和相当高的社会保障也将随之失去。 由于违规成本高,使得采购官员不敢轻易而为之。
  ⒋注重电子政府网络建设。德国是开发政府网站较早的国家。为升政府公共管理效能,到25 年底,德国政府实现了联邦政府所有服务全部上网。首先,德国的三级政府都有自己的网站,而且联邦和州政府的各个部门也分别有自己的网站。网站内容可分四部分一是自我介绍,包括主领导和部门职责;二是政府正在从事工作的阐述及对百姓想了解问题的解答;三是当地经济和社会发展情况;四是新闻公报。其次,德国政府网站内容权威且“原汁原味”。德国政府网站上的数据和新闻公报均来自政府本部门,几乎没有转载转抄新闻媒体报道的现象。再次,德国政府网站真正为公众供了方便。德国建立政府网站的初衷之一就是让百姓在网上就能了解如何同政府打交道。政府网站把所管辖的内容从A到Z按字母顺序排列。只百姓点击关键词,就可知道解决有关问题的方法。如果还需去政府部门,网站一定会告诉你有关部门的办公时间、地点和电话;如果需填写表格,网站上即可下载;如果需付费(如补交税款),则可通过银行网上划账方式进行。最后,德国政府网站是官员与公众互动的重渠道。德国各级政府的主管官员在网站上不仅有介绍,还有电子邮件地址,以保持与公众的密切联系。6民众发出去的邮件几乎都会得到官员的答复,这说明德国官员很看重官员与民众沟通的重性与回应性。在信息化时代,政府网站已经成为德国公众了解政府运作方式、寻求政府帮助的主途径,这不仅大大节约了政府服务成本,升了政府形象,而且极大地高了政府服务效率,拉近了政府与民众的距离。 
  ⒌注重公共服务模式创新。不断推进公共服务模式创新不仅是服务型政府建设的一项重任务,也是不可忽视的动力来源。目前,德国州和地方政府的公共服务机构有以下四种模式一是政府主导、非市场化运作的机构。类似于我国的事业单位,没有脱离行政部门,不是独立法人;二是政府主导、市场化运作的机构。类似于我国企业化运作的事业单位,不是独立法人;三是地方自由企业。属政府全资的企业,不是独立法人;四是公司。股份、两合等形式的公司制企业,独立法人,政府可能仍拥有一定比例股份。7伴随着经济社会的发展变化,公共服务机构日渐公司化、市场化,即“去行政化”趋势越来越明显。在公共服务机构走向公司化之后,政府往往会迈出第二步,即引入真正的市场竞争,如允许私人企业参与投标或采取公私合作的“PPP模式”①供服务。采取“PPP模式”的项目,资金主来源是政府推动资金、国家预算资金、地方政府贷款、地方政府担保贷款、股权抵押贷款、企业贷款和投资者自有资金等。“PPP”合作方式可采取BOT(Build-Operate-Transfer建设——经营——转让)、租赁、特许经营模式、基金模式、经营模式、合作模式等多种操作方式。对于未进行公司化改革的公共服务领域,政府也在逐步引入内部市场,即将承包人与供应者分开,在内部的服务单位与部门的处室之间达成服务水平协议。 
  另外,一个值得肯定的是创新对公共服务的监管。近年来,德国加强和改进公共服务监管的一个主趋向是引入被称为“标杆管理”的绩效评估方式。德国各城市为高公共服务质量,专门成立了一个联合会(KGST),由其负责实施“公共交互指标网络”。许多城市(或其所属部门)在众多的指标网络中互相合作。8它们之间经常交换绩效数据,比较表现,并力图从其他市政当局或部门那里学习好的经验。政府还采取多种措施,强化广大市民对政府公共服务的监督。 
  二、德国经验对我国服务型政府建设的有益启示 
  德国国情与我国基本国情虽存在较大差异,但在服务型政府建设中积累的经验值得我们进一步思考和研究。德国经验对我国服务型政府建设的有益启示主有以下几点。 
  1.推进行政区划和行政体制改革。 毋庸置疑,推进行政区划和行政体制改革,是加强和改进基本公共服务的前条件与有效途径。伴随着城市化进程的加快,德国进行了大规模的县与城市政府的合并和重组,达到了压缩公共服务开支、高公共服务效率的目的。现阶段,包括行政审批制度在内的我国行政管理体制改革还滞后于经济社会发展,不适应发展社会主义市场经济的求。政府职能转变不到位,行政审批设定管理不严,监督机制还不健全。因此,我国应根据改革发展新形势的需及时调整政府层级和地方政府设置模式,以此加快推进城市化和现代化进程。比如应当将行政区划改革和行政机构组织整合与行政管理体制改革紧密结合起来,跳出“精简——膨胀——再精简——再膨胀”的历史怪圈。比如可以将有条件的乡镇转变为小城市,使其成为直接面对市民并为市民供及时、有效、便捷的公共服务的基层政府(社区政府)。逐步减少行政管理中的科层制纵向压力,尽量避免行政管理中的官僚化弊端,给予基层政府更多的自主时间和自由权力来更好地为广大民众供服务。 
  2.积极发挥市场机制和社会的作用。有数据显示,德国有近5万个非政府组织,几乎涵盖了整个社会的各个领域,政府允许和鼓励分散的公民个人加入这些组织,联合成一定规模的社会力量,他们代表不同阶层参与利益博弈、合法表达诉求,这些非政府组织所做的工作与政府部门相辅相成、相得益彰,解决了许多政府层面照顾不到、解决不好的问题和矛盾。这些通常被称为第三部门的组织为社会稳定和减轻政府负担发挥了重作用。通过引入市场机制和发挥社会组织的作用来高公共服务水平,无疑是德国近年来的一个成功尝试。德国经验启示我们在公共服务供过程中,应注意区分“政府负责”、“政府供”与“政府生产”之间的区别。9言外之意,政府负责的不一定是政府供的,政府供的也未必一定是政府生产的,弄清楚这三者之间的关系,就必须划清政府与市场、政府与社会之间的权力、职责、定位边界,努力形成三者相互协作、相互补充、相互支撑供公共服务的现代格局。 
  发挥政府的作用,还必须尽快解决长期存在的政府职能“缺位、越位、错位、不到位”等问题。同时,必须认识到,市场化、社会化并不能解决公共服务中存在的所有问题,因而在基本公共服务供方面,政府始终应该发挥主导作用;在发挥市场化、社会化作用时,政府应当找准自我定位,做到不越权、不缺位。这些不仅考量市场化、社会化发育的水平与自治能力,而且对政府角色认知也将是一场深刻的变革,不仅需政府对于顶层设计的科学论证与巨大勇气,还需广大民众基于公共服务需求细化的倒逼力量。换言之,上下达成良好的互动是我国服务型政府建设中处理市场化、社会化与公益性、政府性等关系的重课题。
  3.政府管理和公共服务的法治化。当代德国以“实质法治”作为国家管理和地方政府公共服务改革的基本依据, 即着眼公平正义、权利维护、廉政建设等实质内容的实现, 坚持形式素为实质内容服务。德国自2世纪5年代开始就将改革焦点放在政府能力升上, 典型的是2世纪9年代后由社会党人出并由施罗德总理首倡的“新治理”改革模式。以“法治”为核心而非以“管理技术”为核心的改革路线也印证了德国地方公共服务改革“强化政府能力”的基本价值取向。 
  从我国的国情出发,尽管法治化一直是政府管理和公共服务的价值目标和现实追求,这一点从诸多的法律法规及规章制度的出台上可见一斑。但不容否认的是,政府服务中的法治化或者说实质意义上的法治离我们还有相当长的一段距离。有法不依、违法不究,政府不作为、乱作为现象,暴力执法、选择执法等一系列问题在示我们有法律不一定有法治,有政府不一定有服务,有服务不一定有规范。 如果政府不给予法律获得尊重的机会,民众也不会拿法律当回事,以此循环,“不走寻常路”的维权行为就会不断上演,而这些行为反过来又在挑战着政府管理与公共服务的水平和能力。因此,高各级领导干部运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定的能力就显得十分必而迫切。 
  4.强化政府服务与民众的互动性。 公民参与是关于地方民主的一种制度设计, 且涵盖公民在政治过程、社会公益服务和市民活动中的角色定位, 亦即“与地方共同体相关的事务俱由当地居民决定处理”。1近年来,在德国许多城市,市民在接受政府的公共服务后,通常会求就相关服务内容进行量化打分,确保公共服务的质量和效果。11公民参与的动因和后果都是政府服务的再评估与再升,这是政府服务与民众回应互动的结果,也是现代公共治理模式的核心部分所在。 
  在“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”的中国特色社会主义社会管理新格局、新体制和新求下,从一定程度而言,公众参与的能力和水平决定着整个格局完善的程度。因为公众参与既可以促使社会组织及社会力量的健康发育,又能够倒逼政府负责的准确到位和良性回应,还有利于扩大和强化党委领导的社会基础。服务型政府建设的根本目标是实现政府本质的回归,促使政府更好地发挥作用。因此,在新时期,健全政府服务与民众的互动机制,强化民众对公共服务和政府管理的参与、表达、监督机制,建立公民意识培养机制,完善政府服务基于民众裁决的回应机制等,至关重。 
  参考文献 
  1李文学.德国地方政府改革及启示EB/OL.江苏人大网,212-4-23. 
  2(德)沃尔夫冈-鲁茨欧.德国政府与政治M.熊炜,王健译.北京大学出版社,21. 
  3Peter Gutjahr-Loser,Staatsinfarkt,Hamburg 1998,S.29ff.,hier126. 
  4王立栋,张银花.德国政府信息公开立法与实践EB/OL.商务部网站,27-11-9. 
  5我眼中的德国政府采购EB/OL.政府采购信息网,28-5-14. 
  6德国政府网站全面权威实用互动N.科技日报,25-3-29. 
  78《国家发展改革委经济体制综合改革司考察团考察报告》选-《德国政府公共服务供给与监管的经验与启示》EB/OL.国家发改委网站,28-6-3. 
  9许和木.关于“德国模式”的思考——从政府服务和社会管理方面看“德国模式”为什么受推崇?J.发展研究,212,(2). 
  1靳永翥.德国地方政府公共服务体制改革与机制创新J.中国行政管理,28,(1). 
  11龚志兴.德国公共服务的管理与改革J.社会主义论坛,211,(2). 
  (责任编辑高 静) 
  The Experience and Enlightenment of German Service 
  Type Government Construction 
  Guo Yi 
  AbstractCompared to China,Germany′s construction of service oriented government in government organization integration,the openness of government information legislation,strengthen supervision and management,procurement of electronic government network construction and public service model innovation has accumulated some experience in practice.In new period,our country should in advance administrative divisions and the reform of administrative system,develop the market actively,strengthen the government function and social management and public service law and government services and public interactive and so on deepening the service type government construction,as China’s economic and social science development and provide a strong guarantee. 
  Key wordsGermany;service government;experience