高中校际非均衡发展的原因及对策研究

 随着义务教育均衡发展的逐步推进,教育公平理念日益深入人心。高中校际非均衡发展的现状,求均衡配置高中教育资源,取消重点高中、重点班级,实现高中校际均衡发展的呼声日益高涨,这在追求高中教育均衡发展道路上迈出了重的一大步。
  一、高中校际非均衡发展现状
  一种教育是走精英主义路线,还是平等主义路线,取决于教育类型的性质。而教育的性质,不是固定不变的,它随着社会的发展和资源的丰富程度而变化。高中教育大众化、普及化的发展意味着高中教育性质的转变,今后的高中教育不仅是人人应该接受的教育,也应是人人能够接受的教育。普通高中的教育理念将进一步面向全体,激励手段将从以选拔和竞争为主转变为以目标、理想、权利和义务教育为主;高中的重点与非重点的区分将日益淡化并最终消失1。但当前我国经济社会发展存在着巨大差异,高中教育非均衡发展非常普遍,在范围上主体现在区域之间、城乡之间以及学校之间;在内涵上主表现为教育机会非均衡、教育资源配置非均衡、教育质量与成就非均衡。亦有研究者将教育均衡发展分为四个阶段第一阶段为低水平的,目标是追求教育机会的均等;第二阶段为初级的均衡阶段,目标是追求教育资源的合理配置均衡;第三阶段为高级的均衡阶段,目标是追求学校教育发展的均衡,即教育质量的均等;第四阶段为高水平的均衡阶段,目标是实现教育现代化的理想,促进学生的个性化发展2。透过高中教育现状不难得出结论即高中教育正处在第二个阶段,即努力实现高中教育资源合理均衡配置。因此,现阶段高中教育的主矛盾是学生、家长对高中教育质量和办学特色的需同优质高中教育资源短缺之间的矛盾。这种矛盾客观上源于教育资源尤其是优质教育资源的稀缺,但更为深层的原因在于高中教育资源分配不均衡,强势高中通过各种渠道将有限的教育资源据为己有,重点学校、重点班级占有更多的公共教育资源,高中教育多重角色的杂糅,使得精英化价值取向得以合法化,造成高中教育校际发展不均衡。
  二、高中校际非均衡发展的原因分析
  1.教育资源投入短缺制约高中校际均衡发展
  教育与其他利益集团之间的博弈导致教育供给总量短缺,而教育部门内部各利益集团间的竞争又导致高中教育分配经费过少,这两者都导致高中教育资源先天不足,是高中校际非均衡发展的重原因。公共选择理论认为,政府一旦产生就具有很强的独立性,在很大程度上也是“理性经济人”,会追求利益最大化,这必然导致政府利益与公共利益的冲突,在公共政策实施中,政府自身利益的恶性膨胀对政府管理和决策有着巨大的负面影响,就政府与其他利益主体的利益关系而言,政府是公共权力的主载体,在与社会、学校、家长博弈中处于优势地位,这为追求自身利益最大化供了制度保障3。对于寻利性的政府来说,教育特殊性质决定其不像经济部门在短期内有明显的效益,也不像国防等部门强势,教育在与其他部门博弈中难免会处于弱势地位,弱势地位决定了话语权的丧失,这也就不难理解教育经费为何经常被克扣、挪用,全国、地方财政性教育经费占GDP4%的比例长时间不达标,教育超前发展理念在政府的现实利益面前显得如此脆弱。目前,基础教育实行“地方负责,分级管理”的体制,高中教育投入归地方(县级)政府负责,地方经济发展的差异,导致区域间高中教育投入的悬殊增大和发展不平衡。越是经济发达的地区,财政支出能力越强,对高中教育的投入相对较多,反之经济实力较弱的地区,有限的财政收入需照顾到本地区各方部门的利益,致使有限的财政很少投入到高中教育,造成高中教育负债现象严重。同时,由于义务教育属于基础教育的“重中之重”,地方有限的财力首先保证义务教育的需求。高等教育的强势地位保证了其能从教育总经费的蛋糕中分得最大的一块,教育经费总是先满足高等教育及义务教育的需求,教育部门内部利益博弈致使经费分配有所侧重,使得高中教育投入严重不足,教育资源不能得到有效保障。
  2.不同利益主体间利益博弈决定了高中校际非均衡发展
  家长、学校、政府以高中教育为平台,为实现自身利益最大化,不约而同地选择重点高中作为博弈载体,重点高中成为政府、学校、家长三主体直接、间接寻求利益的工具。政府在博弈中减轻了教育投入的沉重负担,将本来应该加大的教育经费投入转嫁给支付高额学费、择校费的家长,家长为获得入学机会付出了更多成本。地方政府和重点高中获得的利益由家长、弱势高中买单,以收取高额学费、择校费,剥夺弱势群体的入学机会,以弱势高中的缓慢发展,乃至整个高中阶段的不均衡发展为代价,三大主体间利益博弈是高中校际非均衡发展的内在原因。重点高中发展需大量的经费投入,政府为了自身利益无力无愿为重点高中增加经费,重点高中与政府针对经费投入进行博弈,为了实现双方利益的均衡,政府与学校在利益共谋下实现合作博弈,既保证高中教育的正常发展,又不损害政府与重点高中的利益,政府默许重点高中向家长收取越来越高的学费、择校费,以满足学校日益增加的经费支出;重点高中得到了发展所必需的经费,政府也减轻了自身负担,政府把责任转嫁给学校、社会,学校又把教育经费的沉重负担转嫁给家长。高中教育所需的资源几乎都掌握在政府手中或是受政府控制,谁能挤进政府认可(有时是直接指定)的“重点”行列,谁就能比“非重点”得到更多的资源4。重点高中为了获得超额利益,就一直保有重点高中头衔,所以,重点高中就给当地政府进贡,满足政府一定程度的利益诉求。重点高中每年收取大量的择校费归当地教育主管部门和学校共同使用,择校费按一定比例上交当地主管部门,政府可以把上交的择校费作为预算内教育经费返还给重点高中,还可以把上交的择校费作为专门的教育经费支持当地弱势高中的发展。这样,教育部门就能相应地减少对高中阶段的经费投入,减轻政府自身的财政负担,地方政府在实现自身利益的同时满足了重点高中的特殊收益,政府与重点高中在博弈中实现了双赢,并且对弱势高中的发展供了额外经费支持,营造出皆大欢喜的局面。
  重点高中以升学率为筹码,在与家长博弈中占据主动,从家长手中换取择校费和优质生源,家长以金钱为代价预支孩子未来可能的高分,这是一条难以斩断的利益链。高中教育不均等的资源配置折射出等级化的信号,使得一部分家长不惜动用自身资本,为子女能够获得重点高中入学机会,愿意缴纳高额学费和择校费。在政府与重点高中由利益博弈转向合谋的背景下,重点高中就开始明目张胆地向学生征收高额择校费,收取额度与比例也是日益高涨,以至于在整个高中阶段收取择校费成风。重点高中所代表的优质稀缺资源决定博弈双方处在一个不平等的地位,重点高中对优质教育资源的垄断赋予了其对成本定价的主动权,博弈中重点高中实现利益最大化,但同时也兼顾家长的支付意愿以及对教育投资的收益,重点高中收取了大量学费、择校费,家长付出了更多教育成本但获得了重点高中的入学机会,学校和家长在博弈中各取所需,实现了暂时的利益均衡。
政府和家长追求的教育价值并不完全一致,家长求教育公平、均衡发展,希望政府能加大教育投资力度、承担教育责任,但家长对政府的期望与政府对教育的支持力度并不对等。在教育资源有限的前下,政府为使自身利益得到切实保障,更愿意把资源集中在一起,发挥资源的集中优势,实施重点学校制度。但这种利益是以弱势高中的缓慢发展、高中校际的不均衡发展以及剥夺弱势群体的教育机会为代价的。但由于博弈双方实力悬殊,家长只能被动接受政府的价,缴纳越来越多的学费、择校费,政府责任相对弱化,高中教育越来越偏离公共性。同时,重点高中能够满足以官员为代表的优势阶层的需求,学生入读高中与否以及所在高中级别的区分,往往体现着家庭资本间的较量或是家庭自身资本能量的发挥。虽然部分普通家庭子女能够获得重点高中的入学机会,接受优质高中教育资源,但大部分学生都将被排斥在重点高中之外,普通家庭学生进入重点高中的比例非常低。也有研究发现,学生家庭社会地位与其能否进入重点高中具有相关性。在择校生中,高中择校比例最高曾达到同期学生数量的3%,而来自农民阶层的择校生比例仅为5.4%5。优势阶层子女进入重点高中的比例远远高于一般家庭,并能从重点高中获得超额利益的机会,优势阶层利用自身影响力创租、收租影响高中校际均衡发展。
  3.严峻的就业现实对优质、重点高中资源的迫切需求推动高中校际非均衡发展
  就业市场唯学历导向以及大学生就业难,学历和文凭逐渐成为寻找工作和获得收入的主依据,人们竞相储备知识,学校也在不断满足和刺激这种需求,即人们对高学历的需求和期望。在市场机制配置人力资源、就业压力激增的形势下,高等教育的竞争压力势必传递到基础教育,以至于义务教育阶段的竞争性、选拔性考试尽管与法定宗旨不相符合,但也能被社会和家长所认可6。高中教育从初始阶段的入学考试到最终的升学考试的整个过程都充斥着融合了学生家庭、社会以及文化实力的激烈竞争,进而将制度化教育的选拔、筛选功能衍化到了极致。拨开大学毕业生就业表面,那些名牌大学或是具有较强影响力的高校,其毕业生在就业市场上依然受到雇主的青睐,面临就业压力的多为二本院校及其他没有明显竞争力的高校。认识到这一点,为实现教育预期收益,能进入到重点高校,具有高升学率的重点高中自然成为大众的“宠儿”,人们对优质高等教育的需求下移至高中阶段,以重点高中为代表的优质教育资源更为紧缺。重点高中建设政策的目的之一就是为了集中教育资源高教育质量,为高等学校供优质生源。正是这一“升学取向”的目标定位,为重点高中充当应试教育的“急先锋”供了政策依据,重点高中的高升学率成了其堂而皇之的招牌7。在就业现实对重点高中强烈的需求之下,高中教育逐渐与当前教育均衡相违背,努力巩固、强化自身的高升学率,尤其是重点大学升学率,最终日益加剧高中校际非均衡发展。
  三、促使高中校际均衡发展的思考
  1.将高中教育经费投入主体逐步上移
  将“以县为主”的教育经费投入体制向“以省为主”推进,强化省级政府在高中教育投入中的责任,确保高中教育的公共投入,做到以公共财政投入为主,以公立学校为主。实行“以省为主”的高中教育经费投入,省级财政拥有更雄厚的经济实力,能更好地把握全省教育发展中的区域差距、城乡差距、校际差距状况,有利于合理地配置教育经费,统筹全省范围内高中校际均衡发展。同时也应认识到省域间经济实力不平衡最终又会导致省域间高中校际的不均衡发展,随着高中教育性质的逐渐变化,高中教育的公共产品属性会日益加强,最终演变为公共产品,教育经费投入主体进一步上移到中央政府,由中央政府统一负责高中教育经费投入,并将高中教育纳入到义务教育范畴,高中校际才能实现最高程度的均衡。
  2.凸显政府公共服务职能
  设立高中教育经费投入的法律法规,杜绝政府转嫁教育经费投入责任。政府应淡化追求部门利益最大化倾向,改变当地政府和重点高中创造并垄断优质教育资源现状,凸显并加强公共服务的职能,加大财政投入力度,保障高中阶段教育经费的按时足额下拨。政府应作为学校、家长利益博弈的监督者、协调者,作为价值中立第三方,跳出利益博弈的框架,营造利益主体间博弈均衡的局面。政府应努力缩小重点高中与薄弱高中之间的差距,尽可能淡化重点高中的社会影响力,杜绝供使个别学校获得超额利益的机会,实现高中校际良性竞争,促使高中校际均衡发展。
  3.实行弱势优先政策
  如果使弱势和强势在结果上达成一种平衡,就必须实行弱势优先,在资源分配上,给予其利益补偿。补偿原则认为,为了平等地对待所有人,供真正同等的机会,社会必须更多地注意那些天赋较低和出生于不利的社会地位的人们8。以“弱势优先”的原则审视现行高中教育资源的配置,必须废除现行城乡差别对待的基础教育经费投入制度,废除重点学校和示范性学校优先的政策,废除择校制度,杜绝“权学交易”的教育腐败,废除针对优势群体子女的一些考试加分政策(如“海归”子女加分、劳动模范子女加分等)5。公平配置高中教育资源,以区域内教育优先均衡发展为目标,确保弱势群体利益最大化,公共资源向弱势群体倾斜。并给予薄弱高中专项经费、政策支持,高薄弱高中的办学条件和教育质量,缩小其与重点高中的差距。
  参考文献
  1 孙孔懿.普通高中教育的符合性质与多重使命.江苏教育研究(理论版),28(11).
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  4 冯向东.高等学校定位竞争中的抉择.北京大学教育评论,24(2).
  5 刘慧珍.社会阶层分化与高等教育机会均等.北京师范大学学报(社会科学版),27(1).
  6 朱家存.教育均衡发展政策研究.北京中国社会科学出版社,23(12).
  7 转型期中国重大教育政策案例研究课题组.缩小差距中国教育政策的重大命题.北京人民教育出版社,25.
  8 约翰·罗尔斯.正义论.何怀宏等译.北京中国社会科学出版社,1998.