中国特色的可交易耕地发展权制度创新研究

在我国耕地开发权制度安排下,耕地保护和非农业配置存在效率低下和不平等现象。创新中国特色可流转耕地开发权制度,可将可流转耕地开发权分为四类:新增基本农田开发权、现有基本农田开发权、新增有序耕地开发权。Y耕地和现有普通耕地的开发权。其中,现有普通耕地(基本农田)的开发权可以通过普通耕地(基本农田)数量指标实现,新的普通耕地(基本农田)的开发权可以通过普通耕地(基本农田)数量指标实现。d)常用耕地(基本农田)补充指标。

建设占用耕地指标的管理权属于中央政府,一般耕地(基本农田)数量指标的控制权属于地方政府,补充一般耕地(基本农田)指标属于补充者。耕地。关键词可交易耕地开发权;制度创新;中国特色;公平高效中国图书馆分类号F301.11文献识别号A第1003-3890(2013)07-0033-07 U 1号,引言目前,我国正处于工业化和城市化加速阶段。这就需要大量的建设用地。但是,农业土地资源特别是耕地资源的数量和质量并不乐观。

同时,人口的增长要求我们保持一定数量的耕地。因此,国家实行最严格的耕地保护制度,划定18亿亩耕地红线。中国正面临着经济发展和耕地保护的两难困境。欧美国家的经济理论和成功实践证明,可交易耕地开发权制度是实现耕地保护和非农业耕地优化配置的重要手段。但是,与欧美等土地私有制国家不同,中国实行土地公有制、耕地保护自给自足制度和非农配置机制。因此,我国可交易耕地开发权的机制不是建立在个人土地开发权市场交易机制的基础上,而是通过地方政府对建设用地供应的土地指标管理模式的限制。

应对计划12。20世纪90年代以来,浙江、重庆、广东、江苏、福建、山东、上海等多个地区出现了不同类型的可转让土地开发权交易案例。不同交易案例中的交易标的不同。各项建设占用耕地指标、耕地平衡指标、基本农田互保指标、权衡指标、复垦指标等。各项指标的交易。然而,这些指标中的哪一个执行了中国可交易耕地开发权的权利和职能?目前,学术界尚未达成共识。有四种不同的观点。一种认为,建设占用耕地指标是我国耕地开发权。

另一种观点认为,耕地占用补偿平衡指标实质上实现了耕地开发的动力。另一种观点认为,建设占用耕地指标、耕地占用补偿平衡指标和基本农田占用补偿指标构成了我国耕地占用补偿指标。中国的耕地开发权仅限于5项。一种观点认为,耕地占用与补偿平衡、基本农田替代土地保险、补偿指标调整、复垦指标交易四种指标交易的实质是土地开发权交易。其次,我国耕地开发权归属问题也存在学术界的争议。有三种不同的观点。第一种观点认为,耕地开发权属于农业用地所有者——农民和农民集体所有。

第二种观点认为,耕地开发权属于国家。第三种观点认为,耕地开发权的权益应当由国家和农民集体享有。最后,对我国现有耕地开发权制度创新的绩效提出了两种不同的看法。一是中国特色的耕地开发权制度能够解决建设用地利用与跨区域土地配置之间的突出矛盾,二是区域间的效率和公平。二是对现有土地开发权流转的创新,无论是从实践层面还是从实践层面。其次,从理论上讲,对资源配置没有实质性贡献。纵观现有文献,对我国可交易耕地开发权制度的研究取得了丰硕成果,但仍存在一些不足:(1)我国各地耕地保护开发权交易的实践与创新,许多研究仅停留在对可交易耕地开发权交易的研究上。

对其内容进行描述性分析;(2)我国耕地开发权的分类、开发权的归属、分配和分配。展览权制度创新的表现仍存在争议。因此,中国特色可交易耕地开发权制度创新研究在理论解释和系统检验层面上得到了进一步的推进。为此,本文分析了耕地开发权的基本内涵,探讨了我国耕地开发权制度的现状和绩效,总结了地方政府可交易耕地开发权制度的创新现状。最后对我国可交易耕地开发权的创新进行了理论分析。第二,耕地开发权的内涵分析耕地产权是一种可以行使到耕地宝贵属性6的专有权。

耕地产权的确立是为了保护和实现耕地的各项价值。因此,耕地价值的不同属性必然成为影响耕地产权界定的一个重大变量。为了更好地挖掘耕地开发权的内涵,本节首先分析耕地的价值构成和属性,在此基础上进一步明确耕地开发权的内涵。(1)耕地价值构成及其属性分析——从耕地为人类提供效用或收入的方式来看,耕地总价值可分为耕地存在价值和耕地利用价值两部分(见表1)。耕地是一种特殊的资源。只有耕地资源存在,即不利用耕地。耕地也为人类提供了各种利益。

这部分的效用和效益是耕地的存在价值。耕地的存在价值可进一步划分为耕地生态价值和耕地使用者价值。首先,耕地系统是一个典型的生态环境系统,可以为腐殖质提供空调、节水、环境净化、养分循环、土壤保护、生物多样性维护、食品安全、休闲娱乐、文化教育等生态环境服务。n个生物。耕地制度的这些服务带来了人类。效益和效用是耕地的生态价值。其次,由于耕地转化的不可逆性,耕地的保护可以为后代带来更多的选择——后代可以将保留的耕地用于农业或非农业用途;同时,耕地存量越大,非农业利用耕地的成本就越低。

因此,保护大量耕地不仅可以为子孙后代提供保障。未来几代人会带来更多的选择,节约非农业用地的成本,这就是耕地的使用价值。耕地存在价值是一种公共外部性价值,具有非竞争性和非排他性的特征。首先,一个人对现有耕地价值的消费和享受,不会减少其他人对这些价值的消费机会和享受量,即耕地的现有价值不具有竞争性;其次,公众对现有耕地价值的享受,不包括任何一种,都是技术性的。不可能或经济效率低下,即耕地的现有价值。它是非排他性的89。

更具体地说,耕地生态价值是一种横向(空间)外部性——耕地的存在给其他空间的经济人带来了生态和社会价值,耕地的使用者价值是一种纵向(时间)外部性——耕地的存在给经济带来了选择价值。其他时间的IC人员。此外,耕地可以为人类提供生产各种农产品的功能,利用耕地发挥这些功能的效益和效用是耕地的使用价值。耕地利用价值具有竞争性和排他性。(二)耕地开发权的设定。由于耕地总价值的两个组成部分具有不同的属性,耕地的现有价值是非竞争性和非排他性的公共外部性价值,而耕地的使用价值则不是。

因此,如果只设立一个完整的耕地产权,必然导致耕地产权交易价格只反映耕地的使用价值,耕地的存在价值将因不能反映在耕地产权交易价格中而丧失。对,这样就不能实现耕地对人价值最大化的有效配置目标。为了实现耕地的最佳利用,在一个耕地上设置两个独立的产权(见图1)。耕地使用权和耕地开发权。其中,耕地使用权相当于耕地的使用价值,其权力和作用在耕地的农业利用范围内相对有限;耕地开发权是指将耕地改为非农业建设用地的权利,耕地开发权是指将耕地改为非农业建设用地的权利。

其设立是对保护耕地存在的使用权的限制,与耕地的存在价值相对应。耕地使用权和耕地开发权构成耕地的完整产权,共同实现耕地资源的总价值。耕地开发权和耕地使用权可以在各自的市场交易,形成相应的耕地开发权价格和耕地使用权价格。二者之和是耕地的全部价格——耕地转化的真正机会成本。只有充分补偿机会成本,才能实现耕地流转的最优配置。第三,我国耕地开发权制度的现状与绩效(1)耕地开发权制度的现状。目前,我国法律对耕地开发权及其相关权利和功能的界定尚不明确,但它存在于土地的实际规划和管理中,体现在政府对耕地流转总量的控制和规划分配中,其权利和功能在法律上没有明确规定。

构成建设占用耕地。标准、基本农田所有制指数和补充耕地数量指数均达到51011。1。上级政府通过制定《土地利用总体规划方案》,规定了各所属区域未来规划期(最新规划期为2006-2020年)建设用地和建设占用耕地总量,并将其落实到具体的空间地块上。在建设占用耕地指标的具体实施和分配中,政府通过制定和实施年度土地利用计划,每年分配建设占用耕地指标,并将建设占用耕地指标从中央分解到地方。完善强制性配置管理制度,直至达到乡一级。

2。除“土地利用总体规划”和“土地年度规划”外,我国耕地转为非农业建设用地还受到“基本农田保护制度”的制约。主体现分为两个方面:(1)《土地管理法》第三十四条规定,省、自治区、直辖市的基本农田占有率(指定基本农田占耕地的比例)应达到80%以上。最新的《全国土地利用总体规划(2006-2020年)》明确提出,到2020年全国基本农田保护率为86.43%,省、自治区基本农田保护率为86.43%。直辖市和区的基本农田保护率也在87%左右。

大多数省、自治区、直辖市在基本农田保护任务的分配上都采取公平的原则,即基本农田保护与下级政府的比例。一旦确定了每个地区的基本农田拥有率,也将确定每个地区应保留的基本农田数量。(二)土地管理法第四条第二款明确规定:“严格限制农用地转为建设用地”,即“依法划定基本农田保护区后,任何单位和个人不得变更或者占用土地”(只有在K的选址条件下)第五条国家能源、交通、水利、军事等建设项目,确不能避开基本农田保护区,能否占用基本农田,必须经国务院批准。

由此可见,上述建设占用耕地指标只能在基本农田保护区范围外实施。因此,耕地一旦划分为基本农田,就不能转为非农业用地。三。为了实现耕地总量的动态平衡,我国还实行了严格的“耕地占用补偿平衡制度”,即占用耕地的建设必须“先补偿后占用”和“补偿多少”。为了有效、公平地实现耕地占用与补偿的“平衡”,严格执行耕地总量动态平衡的要求,各级政府主要将规划期补充耕地总量与建设占用文化指数挂钩。耕地,相应地完成向下级政府补充耕地的任务,并要求下级政府保证本区域耕地总量只增加不减少。

由此可见,我国只能同时满足建设占用耕地指标、基本农田所有制指标和补充耕地指标三个指标,允许一个地区的耕地转为非农业用地12个。从产权经济学的角度看,这三个指标基本上共同行使了耕地开发的权利和功能。同时,这三个指标的分配不是通过自由市场交易实现的,而是通过上级政府的计划分配。(2)现有耕地保护和流转制度下的效率和公平性(1)耕地流转配置效率低。根据经济学原理,只有在不同地区耕地流转边际净收益相等的情况下,才能实现耕地流转的最优配置效率。

但是,在我国耕地开发权的强制性分配管理制度下,由于以下原因,上级政府很难实现非农业耕地的最优配置效率。首先,由于上级政府不能准确评估低地耕地流转的边际净收益,因此不可能按照不同地区耕地流转的边际净收益相等的原则分配各种发展指标。耕地流转净收益等于耕地流转后的非农业建设用地收益减去机会成本——耕地保护收益(耕地利用价值与耕地生存价值之和)。其中,耕地的存在价值是一种公共外部性。目前还没有市场机制来实现其价值,导致耕地流转边际净收益的定义不准确。

其次,由于上下级政府之间的信息不对称,进一步限制了上级政府准确掌握下级地区农转非净收入。第三,为了解决低地发展不平衡的问题,降低各项法令的执行成本,上级政府可以主要依据公平而不是效率的原则,分配各项发展指标10。最后,在实际经济运行中,存在着大量的上下级政府寻租行为,各种发展指标的分布偏离了最优效率原则。虽然上级政府没有按照最优配置效率原则初步分配开发权,但按照经济原则,只有产权清晰,交易成本为零或很小,竞争市场的均衡结果为效率的13。

但是,目前,我国还没有完全形成这样一个发展权交易市场,导致部分地区耕地流转效益巨大,但受补充耕地不足或耕地所有权不足的限制,不能成为非农业的;在部分地区,耕地流转效益很小,土地流转效益不高。ICH更有利于耕地的保护,但耕地是任意非农业用地。2。造成社会不公正。从土地开发制约的角度来看,土地利用控制和分区规划将导致不同区域内不同利益群体的责任负担和利益分享不均,并给限制区内相关群体带来福利损失。目前,我国耕地保护机制主要以行政和法律手段为基础。

国家通过法律形式强制农民不得将耕地转为非农业建设用地。地方各级政府通过土地利用总体规划,被迫保护相应数量的基本农田,但同时缺乏配套的补偿机制设计,或只是间接补偿政策8,使其僵化。否则,弹性不足。政策不完善导致社会不公正,导致农民和欠发达地区利益分配丧失。农民和地方政府都缺乏保护耕地的内在动力,导致土地利用效率低下和不公平。因此,有必要对承担耕地保护的相关群体进行补偿。通过设定耕地开发权,合理配置耕地开发权,可以补偿开发受限地区相关群体的福利损失,解决区域土地资源开发保护不同重点带来的公平问题。

第四,我国耕地开发权制度创新实践。目前,在我国,建设占用耕地指标、基本农田所有制指标和补充耕地指标三个指标共同发挥了耕地开发权制度的功能。一方面,这三个指标的配置是通过上级政府的计划分配来实现的,没有相应的市场交易机制,导致区域发展。区域间不能实现非农业用地的优化配置。另一方面,这三个指标的合理配置是不可能实现的,导致农民利益的丧失和发展受限地区的社会不公平。为突破现行政策的制约,沿海发达地区已开始探索如何在现行制度下引入市场机制,解决建设用地指标和耕地补充严重不足的问题。

主要途径之一是“浙江模式”,其特点是通过土地整理或开垦农村建设用地增加耕地,并将其转化为跨区域的建设用地指标贸易。此外,地方政府已经达成协议,一个政府可以保护基本农田,为另一个政府收回耕地以获取利益。第二,重庆市的土地票交易,通过建立农村土地交易机制,将农村住宅用地等建设用地复垦后的各项指标进行跨区域交易验收。在各区域创新模式中,土地占用补偿平衡、基本农田置换、权衡指标补偿调整、复垦指标和增减挂钩指标等交易机制,实质上是权利交易。

o耕地开发。同时,中央政府也看到了地方各级政府对耕地开发权制度的创新。为了进一步总结和探索适合我国国情的耕地开发权制度,国务院国土资源部于2008年6月27日颁布了《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》,并开始实施。国际劳工组织全国城乡建设用地增减挂钩工作。此后,各省(市、区)制定了自己的“城乡建设用地增减联动经营办法”,开展试点工作。本文以福建省为例,分析了城乡建设用地增减联动机制的运行过程。福建省政府颁布了《福建省人民政府办公厅转发省国土资源厅关于实施农村土地整治与城乡建设用地增减联动的意见的通知》(2月2日)2、2010年)和《福建省国土资源厅关于印发农村土地整治与增加挂钩工作指导意见的通知》(福建省国土资源厅关于印发《农村土地整治与增加挂钩工作指导意见》)两个文件规范了省、区城乡建设用地增减挂钩工作。

在宁德、南平、漳州、莆田、龙岩等5个区、市建立了6个综合改革试点县、21个综合改革试点镇,实施农村土地增减与城乡建设用地挂钩工作,纠正旧六区建设用地低效利用。把其中的一部分开垦成耕地,把另一部分变成新的耕地。村庄。新开垦的耕地,由区、市国土资源和农业部门审核,报省级国土资源部门批准。新增耕地仍属于原农村集体经济组织所有,或者由农村集体经济组织统一管理,或者依照《农村土地承包法》的规定由本组织村民承包经营。

农村新增耕地形成的关联指标,在区、市范围内用于城市建设(跨区、跨市的,由省国土资源厅协调处理)。但按城市等级确定的关联指标,应当缴纳使用费(城市最低不低于10万元/亩,城市最高不低于20万元/亩)。建设项目缴纳相关指标使用费后,免收耕地复垦费和新增建设用地已缴纳使用费。增加或减少相关指标的使用费主要用于依法拆迁、复垦和补偿。其余资金可用于新建村镇的基础设施和公共设施建设。从产权经济学的角度看,现行的政策创新实际上是在原有的耕地开发权制度基础上引入耕地开发权交易的市场机制,即增加与减少的关联指数。

城乡建设用地交易权的设定,实质上实现了部分可交易耕地开发权的功能。政府和农民共同享有相关指标的所有权力和职能。其中,政府部门控制关联指标的总体规划和总量控制权,农民集体有权创建、自由贸易关联指标,并获得关联指标的转移收益。第五,我国耕地开发权制度创新的理论分析:(1)建立有中国特色的可交易耕地产权制度;创新有中国特色的耕地开发权制度。提出我国耕地保护的总体目标和我国耕地保护和非农业配置的现状,合理建立可交易耕地开发。

合理配置开发权,实现耕地资源的可持续利用。首先,我国耕地保护不仅保护一定数量的耕地,而且实现了耕地存量的合理结构。根据《中国土地利用总体规划(2006-2020年)》,为了促进国家粮食安全和国民经济平稳快速发展,缓解生态破坏加剧的趋势,中国应保持耕地18.06亿亩、耕地16.60亿亩。f基本农田,保护相对耕地和基本农田。任务分配给各级地方政府,并落实到空间的具体地块。第二,中国严格保护耕地,限制耕地转为建设用地。

非农业建设占用的耕地,必须符合国家土地利用总体规划,经政府审批。同时,根据“占多少”,由占用耕地的单位负责开垦和占用耕地的数量和质量。同时,对基本农田的控制也更加严格。除经国务院批准不能避开的基本农田地区的国家能源、交通、水利、军事等重点建设项目外,其他建设项目均不得占用基本农田。可见,我国将耕地分为基本农田和一般农田,实行不同程度的保护。同时,我国将耕地分为现有耕地和新耕地,它们在非农业转化中的权利不同,其中现有耕地只有保护耕地的权利和非农业经营的权利。

有一种权力,即耕地的现有权力;新增耕地有两种独立的权力,即耕地的现有权力和耕地的补充权力。因此,根据耕地保护的目的,中国特色可流转耕地的开发权应划分为基本农田开发权和一般农田开发权。第二,基本农田开发权应根据不同的管辖范围,进一步划分为现有的基本农田开发权和新的基本农田开发权,并对普通农田进行耕种。土地开发权分为现有公共耕地开发权和新增公共耕地开发权(见表2)。实现耕地开发权的四种形式是:现有基本农田每单位产出一个“基本农田所有制指数”单位;新增基本农田每单位产出一个“基本农田所有制指数”单位和“基本农田补充”。

元素指数;现有普通农田的每一单位产出一单位“普通农田”。耕地保有量指标;每新增一个普通耕地单位,产生一个单位“普通耕地保有量指标”和“普通耕地补充指标”。通过这些指标的交易,可以实现各种可交易耕地开发权的权利和功能。特别指出,基本农田是一种优质耕地,因此基本农田开发权也是耕地开发权。基本农田开发权也可以实现普通农田开发权。相反,这是不可行的。即“基本农田所有权指数”和“基本农田补充指数”分别作为耕地开发权,采用普通耕地保留指数和补充指数,反之亦然。

(二)中国耕地开发权次项权利的归属。根据经济学原理,只有将资源配置到使用效率最高的经济主体,才能实现资源的最优配置;同时,赋予经济主体根据其自身的经济主体获得相应报酬的权利。贡献,这样才公平。中国的耕地保护和非农业配置涉及多个利益攸关方,这些利益攸关方需要中央政府从国家的角度(通过建立指标到政府部门)为全国人民的利益进行土地利用总体规划。Cupy普通耕地(基本农田)、地方政府和需要有限开发以维持现有基本农田的农民。

农民需要集体开垦和补充耕地。这也决定了具有中国特色的耕地开发权应当由上述利益相关者共同享有,并合理分配耕地开发权的利益。1。建设占用耕地规划权属于国家所有,由中央政府代表国家统一管理和分配(见图2)。这主要基于以下两个原因。第一,在实际经济发展中,中央政府负责规划和分配建设占用耕地。因此,在现有制度的基础上,建设占用耕地指标为国家所有,具有成本路径依赖性低的优点。2。这种归属也有利于中央政府代表国家保护耕地总量和质量不受公共利益影响。

其次,公共耕地(基本农田)数量指标归属于公共耕地(基本农田)所在地的地方政府,并承担相应的耕地保护责任。这主要是基于以下三个原因:第一,当前的耕地保护任务是由各级地方政府来执行的,这一归属有利于现有耕地保护制度的连贯性;第二,通过赋予地方政府这些次权利一方面,它补偿了欠发达地区的一些地方政府,以保护耕地。这制约了区域发展的努力,有利于激发这些地区地方政府保护耕地的积极性。另一方面,它也纠正了一些发达地区地方政府在保护耕地的同时盲目推进耕地非耕种的行为。

三。通过这些次权利的交易,实现区域间的协调发展。补充普通农田(基本农田)指标是指补充新耕地的农民和农民集体所有制。一方面有利于在退耕还林过程中保护农民的土地权利;另一方面有利于激发农民和农民集体保护耕地的积极性。(三)交易耕地开发权制度创新下实现耕地保护和非农业经营目标。在可交易耕地开发权制度创新下,我国耕地保护的目标可以通过以下途径实现(见表3)。一是耕地保护。规划期间,全国共有耕地18.06亿亩,基本农田16.60亿亩,并向地方各级政府下达。

如果地方各级政府不能完成这些任务,可以通过相应的“基本农田所有制指标”进行交易。市场与“普通耕地所有权指数”交易市场购买相应指标。其次,我国耕地非农业经营的目标可以通过以下途径实现:建设项目必须同时具备新建设占用公共耕地(基本农田)指标,并补充公共耕地指标。耕地(基本农田),如果建设项目是自给自足的,建设项目能否将一个公共耕地(基本农田)转变为非农业用地。没有这些指标,就可以通过相应的指标交易市场购买。

结论认为,交易耕地开发权制度是实现耕地保护和非农业用地优化配置的重要手段。目前,我国法律对耕地开发权及其相关权利和功能的界定尚不明确,但在实际的土地规划和管理中却存在。但现实中耕地开发权机制存在着权能归属不清、交易机制不健全等问题,导致现有制度下耕地转化分配效率低下,社会不公平。耕地保护和转化项目。因此,在我国现有土地制度的基础上,创新具有中国特色的耕地开发权制度,是实现耕地保护目标和耕地非农业最优配置效率的现实选择。

根据我国耕地保护的目标和耕地流转的管理机制,我国耕地开发权应分为四类:既有基本农田开发权、新增基本农田开发权、新增基本农田开发权、新增基本农田开发权、新增基本农田开发权、新增基本农田开发权。以及现有的普通农田开发权。不同类型的耕地开发权具有不同的功能,可以分解为不同的指标。具体来说,现有公共耕地(基本农田)的开发权可以通过公共耕地(基本农田)数量指标实现,新公共耕地(基本农田)的开发权可以通过以下指标实现:一般耕地(基本农田)数量和一般耕地(基本农田)补充指标。

现在。最后,在耕地开发权权属中,建设占用耕地指标管理权归中央政府所有,一般耕地(基本农田)权属指标控制权归地方政府所有,补充一般耕地指标控制权归地方政府所有。(基本农田)应属于耕地供应商。注:农民和地方政府限制自身发展,保护耕地,使耕地能够为人民提供耕地生态价值。因此,有必要对农民和地方政府进行补偿。目前,我国农民的耕地保护补偿主要采用“农作物生态补助”的方式,地方政府的耕地保护补偿主要采用“基本农田所有制指数”的方式。

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鳃。